《交通運輸部關(guān)于貫徹落實(shí)〈國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導意見(jiàn)〉的實(shí)施意見(jiàn)》印發(fā)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施意見(jiàn)》），進(jìn)一步明確了城市公共交通發(fā)展的總體目標，到2020年，基本確立城市公共交通在城市交通中的主體地位，安全可靠、經(jīng)濟適用、便捷高效的公共交通服務(wù)系統基本形成，較好滿(mǎn)足公眾基本出行需求。
圍繞這一目標，文件提出了十六條實(shí)施意見(jiàn)，其中包括提升規劃調控能力、提升公交基礎設施服務(wù)能力、提升公共交通服務(wù)品質(zhì)、提升公共交通安全保障能力、提升公共交通智能化水平、提升公交企業(yè)發(fā)展活力、推進(jìn)公交都市創(chuàng )建活動(dòng)、推進(jìn)城市交通綜合管理、完善票制票價(jià)和補貼補償制度等九大具體任務(wù)，以及加強組織領(lǐng)導、健全法規標準、加強績(jì)效評價(jià)和服務(wù)質(zhì)量考核、加強社會(huì )監督、加強公共交通文化建設等五項保障措施。
目標更明確具體
2013年年初，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導意見(jiàn)》），提出要將公共交通發(fā)展放在城市交通發(fā)展的首要位置，著(zhù)力提升城市公共交通保障水平，并在規劃布局、設施建設、技術(shù)裝備、運營(yíng)服務(wù)等方面研究提出落實(shí)保障措施，形成城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的新格局。
《實(shí)施意見(jiàn)》正是交通部為落實(shí)和保障《指導意見(jiàn)》而提出的，文件提出了更為具體和明確的任務(wù)和措施，明確城市公交發(fā)展將獲得用地、投資、路權、財稅等多項政策優(yōu)惠優(yōu)先保障。未來(lái)城市公共交通發(fā)展將放在城市交通發(fā)展的首要位置，并將引導城市發(fā)展規劃。
文件鼓勵推動(dòng)城市軌道交通和快速公交系統合理發(fā)展，建議市區人口100萬(wàn)人以上的城市及暫不具備建設城市軌道交通條件的城市積極推進(jìn)快速公交系統建設并逐步形成網(wǎng)絡(luò )。力爭到2020年，全國快速公交系統線(xiàn)網(wǎng)運營(yíng)總里程達到5000公里。積極推進(jìn)城市公共交通優(yōu)先通行網(wǎng)絡(luò )建設，力爭到2020年，全國城市公共交通優(yōu)先車(chē)道總里程達到15000公里。
公共交通的發(fā)展資金將納入公共財政，同時(shí)，公共交通用地綜合開(kāi)發(fā)政策也將落實(shí)。文件還提到，通過(guò)項目和資金引導，支持創(chuàng )建公交都市的城市加快建設城市綜合客運樞紐、城市智能公交系統、快速公交運行監測系統和加快推廣應用清潔能源公交車(chē)輛。
對于票制票價(jià)和補貼補償，《實(shí)施意見(jiàn)》提出，完善公共交通定價(jià)和調價(jià)機制，建立城市公共交通企業(yè)成本評估制度、城市公共交通補貼補償制度，合理界定公共財政補貼補償范圍。對城市公共交通企業(yè)車(chē)輛購置更新、技術(shù)改造以及安全監控系統建設、安全設備購置、租賃場(chǎng)站、推進(jìn)節能減排、經(jīng)營(yíng)冷僻線(xiàn)路等增加的成本，爭取由城市公共財政予以適當補貼。
此外，對于《指導意見(jiàn)》提出的“提高城市公共交通車(chē)輛的保有水平和公共汽（電）車(chē)平均運營(yíng)時(shí)速，大城市要基本實(shí)現中心城區公共交通站點(diǎn)500米全覆蓋，公共交通占機動(dòng)化出行比例達到60%左右”等總體發(fā)展目標，《實(shí)施意見(jiàn)》也依據市區人口數量分別制定了更為具體、明確的目標。
還需落到實(shí)處
“交通部這個(gè)文件確實(shí)不錯，對于城市公共交通的發(fā)展是個(gè)利好。”中國城市公共交通協(xié)會(huì )副秘書(shū)長(cháng)楊青山評價(jià)說(shuō)。蘇州金龍相關(guān)人士胡先生也表示，公交車(chē)的發(fā)展主要靠國家政策支持，能得到國家政策保障自然是“最好了”。
事實(shí)上，從國家層面明確優(yōu)先發(fā)展公共交通并非新鮮事，大力發(fā)展公共交通早已是不容置疑的政策導向和城市發(fā)展的大趨勢，建設“公交都市”的口號呼喊已久，這項工程也進(jìn)行多年。但公共交通發(fā)展的關(guān)鍵在于實(shí)打實(shí)的資金支持，還需要地方財政足夠重視并撥款落實(shí)。
《實(shí)施意見(jiàn)》要求，推動(dòng)城市公共交通發(fā)展資金納入城市公共財政體系，并逐步提高城市公共交通投入資金占地方公共財政收入的比例。對此，長(cháng)安客車(chē)市場(chǎng)處相關(guān)負責人就認為，交通部再次發(fā)文明確優(yōu)先發(fā)展公共交通雖是好事，但從目前情況來(lái)看，這些文件“只有落實(shí)到條款上才行”。
“不管是國務(wù)院文件，還是交通部發(fā)文，票價(jià)制度、財政補貼等內容一直都有，以前也一直都是這么做的，各個(gè)城市的公交公司也歷來(lái)都是靠地方財政支撐著(zhù)，所以這沒(méi)什么新鮮的。”中國公路學(xué)會(huì )客車(chē)分會(huì )副秘書(shū)長(cháng)、中國客車(chē)統計信息網(wǎng)首席分析師佘振清表示：“國務(wù)院文件和交通部的要求都屬于原則性的要求，都沒(méi)有問(wèn)題，即便不說(shuō)，大家也都是這么做的。但有個(gè)很大的關(guān)鍵性問(wèn)題是地方政府財政緊張，因此，光開(kāi)‘糧票’沒(méi)有意義。”
“現在地方政府的財政很緊張。”佘振清說(shuō)。在經(jīng)濟增幅放緩的背景下，2012年凸顯的地方財政收支壓力在新的一年并未減輕。目前經(jīng)濟回升基礎并不牢固，營(yíng)改增、清理不合理收費等舉措帶來(lái)政策性減收，房地產(chǎn)調控繼續使其對財政增收的貢獻存在較大不確定性，財政收入很難在高基數上實(shí)現高增長(cháng)。而支出方面，尤其是新農村建設、教育、醫療衛生、社會(huì )保障等民生保障和改善方面的增支項目多，剛性支出需求持續攀升，財政收支矛盾仍然突出。在新增財力捉襟見(jiàn)肘、財政收支缺口巨大的同時(shí)，地方債務(wù)逐漸進(jìn)入償還高峰，全年預算平衡難度為近年少見(jiàn)。[!--empirenews.page--]
在財政壓力巨大的情況下，相比教育、醫療等基本民生需求來(lái)說(shuō)，地方政府必然會(huì )緊縮相對不那么迫切的財政支出。“多購買(mǎi)幾輛公交車(chē)，民眾出行會(huì )方便一些；少投入幾輛，民眾也過(guò)得去，不會(huì )有太大怨言。”佘振清說(shuō)，公共交通投入不涉及到物價(jià)水平高低等基本民生保障問(wèn)題，“地方政府如果要砍的話(huà)，肯定要先砍掉公共交通投入這類(lèi)看起來(lái)‘可有可無(wú)’的項目”。
因此，佘振清認為，新的政策只是開(kāi)具了“糧票”，實(shí)際的資金還需要地方政府來(lái)出，而地方政府卻缺乏資金。“只要有錢(qián)，不需要國家發(fā)文大家也會(huì )干，現在沒(méi)錢(qián)，那么說(shuō)了也是空談”。“如果出個(gè)政策說(shuō)公交補貼都從國家財政里出，由財政部直接撥給地方，專(zhuān)款專(zhuān)用，那就厲害了，能起到真正支持公共交通發(fā)展的作用。”佘振清補充說(shuō)。
應科學(xué)規劃城市交通體系
“實(shí)際上，國家頻出政策對全國各地的公交企業(yè)而言是極大的壓力。事實(shí)上，公交車(chē)的承載壓力已經(jīng)很大，有些大城市公交車(chē)的壓力甚至已經(jīng)到了極限。”佘振清分析說(shuō)：“以廈門(mén)BRT縱火案為例，雖然是一起偶然事故，但我認為這是一個(gè)必然的結果，今天不出事，明天也肯定會(huì )出。再以北京為例，高峰期的公交車(chē)很多都是歪著(zhù)行駛的，靠車(chē)門(mén)一側嚴重傾斜，一輛12米的公交車(chē)裝上百人，擠得一塌糊涂，公交車(chē)疲勞到一定程度肯定會(huì )出問(wèn)題。”
在他看來(lái)，城市擁堵并非公交車(chē)不夠，更多是因為私家車(chē)保有量過(guò)高。“所以不斷發(fā)展公共交通，公交多了更增加擁堵，因為很多開(kāi)私家車(chē)的人是不會(huì )去坐公交車(chē)的，除非限行。”佘振清說(shuō)。
因此，他認為，越擁堵越發(fā)展公交進(jìn)而越擁擠，這其實(shí)是一種惡性循環(huán)。要發(fā)展好公共交通，需要先給公交減負，減負的途徑大致有兩條。一是增加公交車(chē)數量，但這個(gè)增加是有限度的，要科學(xué)規劃；二是分流，將公交系統分擔的乘客向其他系統分流，比如北京市鼓勵私家車(chē)拼車(chē)就是分流的一種方式。
“另外，我覺(jué)得將校車(chē)系統充分運用起來(lái)也會(huì )是很好的分流模式。”佘振清建議說(shuō)：“現在公交車(chē)上學(xué)生占的比例很高，尤其在上下學(xué)高峰期。同時(shí)，很多家長(cháng)都開(kāi)車(chē)接送孩子，如果能把校車(chē)問(wèn)題解決好，分流這部分人群，不但能減輕公交系統的壓力，還能少很多私家車(chē)。”
據他介紹，美國校車(chē)按照學(xué)區運營(yíng)，每個(gè)學(xué)區的校車(chē)運營(yíng)類(lèi)似于公交化，校車(chē)運營(yíng)效率很高。“而我們現在提倡校車(chē)讓學(xué)校去買(mǎi)，一輛校車(chē)只服務(wù)自己學(xué)校的學(xué)生。”他說(shuō)，這不但增加了校車(chē)數量，校車(chē)利用率也不高。“如果系統規劃，一輛校車(chē)負責一個(gè)片區學(xué)生的接送，運營(yíng)效率就提高很多，可以分擔公交壓力，還能解決很多社會(huì )問(wèn)題。”佘振清建議說(shuō)。
