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       交通運輸部（以下簡(jiǎn)稱(chēng)交通部）再次釋放《收費公路管理條例》修訂的聲音。

       8月15日，《每日經(jīng)濟新聞》記者從交通部官方網(wǎng)站了解到，在近日印發(fā)的《交通運輸部關(guān)于推進(jìn)供給側結構性改革促進(jìn)物流業(yè)“降本增效”的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干意見(jiàn)》）中，交通部再次提出了完善公路收費管理的要求。

       同時(shí)，交通部在落實(shí)《若干意見(jiàn)》三年行動(dòng)方案（2016~2018年）里面，進(jìn)一步確定了任務(wù)分工和完成目標：由交通部法制司牽頭，公路局參與，推進(jìn)《收費公路管理條例》的修訂工作，科學(xué)合理確定公路收費標準。

       值得注意的是，交通部提出了探索高速公路分時(shí)段差異化收費的政策。據了解，官方提出該政策尚屬首次。

       一位不愿署名的專(zhuān)家告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者，高速公路分時(shí)段差異化收費主要是為了分流，起到緩解個(gè)別時(shí)間段擁堵的作用。但考慮到平時(shí)絕大多數高速公路較為暢通，主要是重大節假日小客車(chē)免費通行的時(shí)候擁堵問(wèn)題突出，因此未來(lái)重大節假日小型客車(chē)免費通行的政策有可能會(huì )產(chǎn)生變數。

收費公路管理條例修訂提速

       高速公路過(guò)路費比成品油費更貴、公路收費站設點(diǎn)太多等有關(guān)收費公路的吐槽不斷，在網(wǎng)上更是出現了大量自駕出行規避收費路段的攻略，這也讓《收費公路管理條例》的修訂顯得更為緊迫。

       交通部在《若干意見(jiàn)》中提出，推進(jìn)《收費公路管理條例》的修訂工作，逐步有序取消政府還貸二級公路收費，科學(xué)合理確定公路收費標準。

       同時(shí)，在落實(shí)《若干意見(jiàn)》的三年行動(dòng)方案（2016~2018年）中明確分工，并要求持續推進(jìn)《收費公路管理條例》修訂工作。

       值得注意的是，在幾天前，交通部就曾連續公布4篇對人大建議的答復，都涉及公路收費政策的相關(guān)話(huà)題。

       交通部在答復中透露，目前，交通部正在配合國務(wù)院法制辦對《收費公路管理條例》進(jìn)行修訂，擬對收費公路范圍、期限、標準及減免等事項重新作出統一規定。

        1984年，國務(wù)院出臺“貸款修路，收費還貸”的收費公路政策，2004年11月1日起施行《收費公路管理條例》，在近12年的管理條例執行過(guò)程中，中國的公路得到了快速、有序發(fā)展，但業(yè)界對于收費公路政策的爭議之聲也越來(lái)越大。

       早在2011年1月，國家發(fā)改委經(jīng)濟貿易司副司長(cháng)耿書(shū)海就曾公開(kāi)表示，中國各種過(guò)路過(guò)橋費已高達運輸企業(yè)成本的1/3，高速公路收費標準過(guò)高，應大幅降低。

       在近幾年的全國兩會(huì )期間，有關(guān)收費公路的話(huà)題一直是討論的熱點(diǎn)。

       今年的全國兩會(huì )上，全國人大代表黃陽(yáng)旭表示，在我國貨物總價(jià)值中有30%都被物流費用耗去，物流成本成為物價(jià)升高的直接推手。他建議國家相關(guān)部門(mén)降低高速公路收費，減輕企業(yè)物流成本，為中小企業(yè)發(fā)展松綁解壓。

       實(shí)際上，交通部對于修訂《收費公路管理條例》想法由來(lái)已久，在近年出臺的多份文件中，交通部都提出了修訂的要求。但即便如此，相對于此前而言，近一周以來(lái)交通部如此密集地提及修訂《收費公路管理條例》的情況也并不多見(jiàn)，而且對修訂的要求也更加具體，在一些業(yè)內專(zhuān)家看來(lái)，修訂《收費公路管理條例》將進(jìn)入快速推進(jìn)階段。

舉債修的公路降費空間有限

       離今年的國慶節還有一個(gè)半月時(shí)間，在北京工作、老家在河南的小張已經(jīng)在規劃開(kāi)車(chē)回家的事情了。和去年一樣，他還是計劃在10月1日的零點(diǎn)開(kāi)始動(dòng)身。

       對此，小張告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者，選擇這個(gè)時(shí)間動(dòng)身主要是考慮到走高速公路正好可以免費通行，而且也可以規避早上的擁堵，開(kāi)車(chē)回家來(lái)回一趟的油費大概是900元左右，高速過(guò)路費也差不太多，這樣可以省掉大約一半的成本。

       但是，如果未來(lái)重大節假日小型客車(chē)免費通行的政策要進(jìn)行調整的話(huà)，小張的“小算盤(pán)”還能打多久呢？

        交通部此前在回復人大建議時(shí)稱(chēng)，交通部在對重大節假日小型客車(chē)免費通行政策的實(shí)施情況進(jìn)行總結和評估，將綜合考慮各方意見(jiàn)，進(jìn)一步研究完善有關(guān)政策措施。

        同時(shí)，交通部在《若干意見(jiàn)》中進(jìn)一步指出，探索高速公路分時(shí)段差異化收費政策和標準貨運車(chē)型計重收費的ETC應用，提升高速公路通行效率。

        對此，北京交通大學(xué)教授趙堅在接受《每日經(jīng)濟新聞》記者采訪(fǎng)時(shí)稱(chēng)，這是想通過(guò)價(jià)格杠桿調節人們走高速公路出行，高峰時(shí)段高速公路的收費標準會(huì )高，低峰時(shí)段收費標準會(huì )降低，破除現行各時(shí)段標準一致的政策。

       這一政策對于個(gè)人出行可能會(huì )有一定的影響，但影響不會(huì )很大。趙堅認為，總體來(lái)看，大多數高速公路都不存在擁堵問(wèn)題，要想降低收費標準的話(huà)，由于債務(wù)較多，很多地方都是借新債還舊債，可降低的空間比較有限。

        東南大學(xué)交通法治與發(fā)展研究中心執行副主任顧大松向《每日經(jīng)濟新聞》記者介紹，動(dòng)態(tài)的價(jià)格調整收費標準的方向是很有價(jià)值的，國外很多城際高速公路都是采取這一政策來(lái)緩解擁堵問(wèn)題。

      “從供給側結構性改革的角度，要考慮精準化施策，這個(gè)調整有可能是往下調，即使往上調也會(huì )是有針對性的?！鳖櫞笏蛇M(jìn)一步說(shuō)，對于貨車(chē)而言，晚上上路的多，很多貨車(chē)為了避開(kāi)高速收費而走國道。如果降低收費標準，可以吸引貨車(chē)走高速公路，減少對國道的壓力。

        但是，在一些業(yè)內專(zhuān)家看來(lái)，這一政策動(dòng)向釋放出來(lái)的意圖或許并非僅限于此。前述不愿署名的專(zhuān)家說(shuō)，長(cháng)期來(lái)看，重大節假日小型客車(chē)免費通行政策很難持續，而探索高速公路分時(shí)段差異化收費政策，當然有降低收費、減輕企業(yè)物流成本的考慮，但在某種程度上，也可以看做是為取消重大節假日小型客車(chē)免費通行政策做一個(gè)鋪墊。實(shí)際上，此前關(guān)于節假日是否取消小客車(chē)免費通行政策，行業(yè)內部也一直有爭議。

        另一位行業(yè)專(zhuān)家也提出了類(lèi)似的觀(guān)點(diǎn)，他告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者，重大節假日小型客車(chē)免費通行政策本身在法律依據上就值得商榷，未來(lái)如果出臺基于調控高速公路擁堵的收費政策，重大節假日小型客車(chē)免費通行政策也可能面臨調整。

早前報道：

交通部：財政保障不足 需繼續利用好收費公路政策

       8月9日，交通運輸部就人大建議第4147號關(guān)于要求完善收費公路政策的建議和人大建議第1306號關(guān)于優(yōu)化重大節假日高速公路免費政策的建議作出答復，表示《收費公路管理條例》已上報國務(wù)院，擬對收費公路范圍、期限、標準及減免等事項重新作出統一規定。對于加快取消收費公路，交通運輸部表示，由于國家財政資金保障仍然不足，還需要繼續利用好收費公路政策，實(shí)現可持續發(fā)展。

       2004年《收費公路管理條例》施行以來(lái)，隨著(zhù)新問(wèn)題不斷出現，如何對其修訂一直是社會(huì )關(guān)注的焦點(diǎn)。2015年7月公布的《收費公路管理條例》修訂意見(jiàn)稿提出，高速公路收費擬不再事先規定期限，而是根據修路貸款債務(wù)償還情況確定；高速公路收費到期后，將繼續收取養護管理費。高速公路收費長(cháng)期化成為政策方向。這在當時(shí)引發(fā)了極大爭議。已上報的《收費公路管理條例》多大程度上吸收了民意、為何強調堅持利用好收費公路政策、是否是遵循了國際慣例、能否觸及公路收費體制的深層痼疾，越發(fā)引人關(guān)注。

公路收費政策為何需要修改

       現行公路收費政策的法理性建立在1984年國務(wù)院出臺的“貸款修路，收費還貸”基礎上。這一政策為在國家財政能力不足的情況下大力發(fā)展公路基礎設施建設提供了有力保障。截至2015年的31年間，全國公路總里程已達457.7萬(wàn)公里，增長(cháng)了4.9倍。其中一級公路達到9.1萬(wàn)公里，二級公路達到36萬(wàn)公里，分別是1984年的277.3倍和19.3倍。高速公路更是從無(wú)到有，達到12.4萬(wàn)公里，里程數超越美國成為世界第一。

       公路里程數持續增長(cháng)和公路等級不斷提高，證明了當初發(fā)展公路基礎設施政策的正確性，這也是公路收費的最大法理性所在。但隨著(zhù)時(shí)間推移，許多公路實(shí)際償債期到期而仍在繼續收費，逐漸遭到廣泛批評。一段時(shí)間里，設卡收費也盛行一時(shí)。許多收費公路實(shí)際上異化為“尋租路”，不僅腐敗叢生，還極大制約了社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展，漸漸侵蝕了收費公路政策的法理性。

       為治理公路亂收費，制度層面先后出臺了《公路法》和《收費公路管理條例》，后者起著(zhù)主要制度規制作用。按照現行條例，政府還貸公路最長(cháng)收費期限不得超過(guò)15年，中西部省份不得超過(guò)20年；經(jīng)營(yíng)性公路最長(cháng)收費期限不得超過(guò)25年，中西部省份不得超過(guò)30年，一旦收費期限屆滿(mǎn)，必須終止收費。

       然而，現行條例雖為取消公路收費設置了剛性節點(diǎn)，但又面臨其他挑戰。一方面，30多年來(lái)建設的許多公路已經(jīng)老化，養護成本迅速增加；另一方面，一輪又一輪的基礎設施建設，催生出公路升級、改擴建和新建的巨大需求，也因此留下了巨大的建設資金缺口和地方政府性債務(wù)，以時(shí)間劃定收費期限的方式，不僅可能導致公路基礎建設和養護難以為繼，還可能抬高地方債務(wù)的風(fēng)險水平，產(chǎn)生系統性金融風(fēng)險。

       基于多方面考量，2011年交通部提出了對公路分類(lèi)管理的思路。即構建“兩個(gè)路網(wǎng)體系”，其中占全國公路總里程97%的公路將由政府財政承擔相應費用，交公眾免費使用。其余3%的收費公路，主要集中在高速公路上。普通公路承擔基礎性的、均等化的服務(wù)以體現公路的公共性，高速公路實(shí)施“用路者付費”原則，以維持公路建設和養護資金需求，這為公路收費找到了新的法理性。這一思路，也成為《收費公路管理條例》修訂稿的立法原則。

現行改革思路仍存制度空隙

       盡管對公路實(shí)施分類(lèi)管理的政策，為高速公路收費長(cháng)期化提供了新的法理性。然而現實(shí)卻是，“兩個(gè)路網(wǎng)體系”的劃分還不明確，已固化的利益格局又不斷增加了對公路實(shí)施分類(lèi)管理的難度。有的通過(guò)公路產(chǎn)權的多次轉讓和貸款抵押等手段，混淆了債權債務(wù)關(guān)系，模糊了實(shí)際償債期限；有的擅自對二級公路改擴建，以此延長(cháng)收費期限；有的以環(huán)保為名，將公路劃歸景區，以此收取費用；有的以“統貸統還”為名繼續收費。這些變相延長(cháng)收費的做法，減損了高速公路收費長(cháng)期化的法理性和公眾說(shuō)服力。

       交通部表示，擬對收費公路范圍、期限、標準及減免等事項重新作出統一規定，凸顯出以剛性制度應對變相延長(cháng)收費的決心。但無(wú)論從2015年版的《條例》修訂稿還是給人大的答復看，全部取締各類(lèi)違規及不合理收費的剛性約束還不夠，彈性仍然過(guò)大，有可能為遏制變相收費留下制度空隙。

       比如，公眾高度關(guān)注的重大節假日高速公路免費政策，交通部的答復認為，實(shí)行重大節假日小型客車(chē)免費通行政策有相應的法律依據，對刺激消費、拉動(dòng)內需起到了積極作用，但也引發(fā)了部分路段免費后交通量遠超其設計通行能力，造成公路主線(xiàn)的嚴重擁堵等問(wèn)題，有必要重新評估論證。那么，在這項政策上以法理依據為導向還是以解決現實(shí)問(wèn)題為導向，不能含糊。

        又如，對于加快取消收費公路，交通部表示，還需繼續利用好收費公路政策，實(shí)現可持續發(fā)展。如何利用好收費政策，怎樣才能實(shí)現可持續發(fā)展，需要對公共利益、收費公路投資者、債權人和經(jīng)營(yíng)者的合法權益綜合考量，如果僅僅出臺原則表述，恐怕對于現實(shí)缺乏指導力。

       再如，收費公路需要建立切合實(shí)際的價(jià)格體系。這一體系應主要由借貸修路時(shí)形成的債務(wù)、運營(yíng)和養護費用決定。但是到底形成了多少債務(wù)，到目前還了多少，運營(yíng)和養護花費多少，公眾通常一無(wú)所知。缺乏知情權，公路收費的黑洞很難見(jiàn)光，收費價(jià)格就總會(huì )產(chǎn)生不利于公共利益的傾向。

實(shí)施收費政策還應加強制度建設

       客觀(guān)看，中國公路管理模式的變動(dòng)艱難并不特殊。平衡公路的公共屬性和利益屬性，在全世界都是一個(gè)難題。美國是除中國外高速公路里程超過(guò)10萬(wàn)公里的唯一國家，其公路管理模式上也具有特殊性。上世紀50年代美國國會(huì )通過(guò)《聯(lián)邦資助公路建設法案》，確定美國洲際高速公路由聯(lián)邦政府和州政府按照9比1出資，這賦予了美國對公路管理的聯(lián)邦政府主導權，能夠讓高速公路保持基本的公共屬性，只收取象征性費用。同時(shí)，卻導致了私人資本難以進(jìn)入高速公路建設領(lǐng)域，高速公路建設發(fā)展停滯的問(wèn)題出現。

       日本公路采取的特殊法人管理模式，由半官半民性質(zhì)的公路公團作為管理方，公路預算和規劃由政府決定，公路養護、債務(wù)清償由公團負責。表面上，這種模式有利于公路公共屬性和市場(chǎng)屬性的平衡，但由于采取的是“統一核算制”，導致了公路收費價(jià)格體制單一化。由于高速公路建設負債巨大，日本不得不采取延長(cháng)收費期限等措施，引發(fā)民意反對。

       德國過(guò)去一直以高速公路免收通行費而被視作神話(huà)，但神話(huà)目前正在走向劇終。免費政策導致德國公路基礎設施建設和維護出現資金缺口，同時(shí)產(chǎn)生了國際間的通行不公平問(wèn)題。根據申根協(xié)定，簽約國間可以自由通行，但德國民眾前往臨近的法國、意大利等國，需要繳納高速公路通行費，反之，其他申根國家公民進(jìn)入德國則無(wú)須繳費。這讓德國國內部分政客開(kāi)始推行高速公路收費政策，按照進(jìn)程，有可能今年就開(kāi)始實(shí)施。盡管德國開(kāi)始公路收費可能遭到歐盟對其進(jìn)行違約指控，但實(shí)際上，高速公路收費一直是歐盟委員會(huì )的立場(chǎng)。歐盟委員會(huì )一直在呼吁德國放棄稅收補貼政策，實(shí)施“使用者買(mǎi)單”模式。

       據不完全統計，目前全世界有超過(guò)70個(gè)國家采取收費模式，且近年來(lái)實(shí)施收費公路政策的國家還在不斷增加，特別是新興經(jīng)濟體。從這個(gè)角度看，中國對高速公路實(shí)施長(cháng)期收費政策，符合國際潮流。不同之處在于，中國國家財政能力強于其他國家，在維護公路的公共屬性上還未發(fā)揮應有作用。此外，發(fā)達國家對于高速公路的規劃、投融資、建設、運營(yíng)、監管有成熟的法律體系，而中國仍然落后?！妒召M公路管理條例》不能只強調在收費上符合國際潮流，在制度建設上繼續滯后。

改革如何觸及深層體制痼疾

       《收費公路管理條例》的使命，不僅在于找到利益平衡點(diǎn)，找到高速公路收費長(cháng)期化的法理依據，還在于要觸及公路管理體制的深層痼疾。這就不能回避以下四個(gè)問(wèn)題。

       其一，法律法規的協(xié)同問(wèn)題。按照2015年版的《條例》修訂稿，與《公路法》第五十九條規定的依法設立收費公路所規定的情形，存在明顯差異。此外，按照此次交通部對人大的答復，認為在公路管理體制改革方案尚未確定的情況下，全面修改《公路法》條件尚不成熟。那么，下位法是否該服從上位法，改革是否必須突破法律規定，需要更系統的說(shuō)明。

       其二，如何讓預算管理發(fā)揮效力的問(wèn)題。高速公路的債務(wù)數據、營(yíng)收數據、養護成本等一直是公眾質(zhì)疑的焦點(diǎn)。目前，高速公路的運營(yíng)已納入預算管理，本應透明，但公眾的不信任表明，預算管理還未發(fā)揮關(guān)鍵作用。這一方面緣于地方人大對預決算的解讀能力有待提高，監管作用發(fā)揮不出來(lái)；另一方面也是地方利益決定的結果。即使地方人大有能力起到監管作用，由于高速公路涉及地方利益，也有可能監而不管。

       其三，是否存在重復征稅的問(wèn)題。不少人質(zhì)疑，買(mǎi)車(chē)已交了車(chē)輛購置稅，加油又交了燃油稅，為何用路還要繳納通行費，這是否涉嫌重復征稅？按照權威解釋?zhuān)?chē)購稅主要用于公路建設，燃油稅則不僅用于普通公路養護，還用于航道養護、環(huán)境保護、新能源發(fā)展等方面。然而，這并不能消除重復征稅的質(zhì)疑。質(zhì)疑背后，指向的是車(chē)購稅、燃油稅、高速公路通行費的去向。無(wú)法完全公開(kāi)透明，深層體制弊端就無(wú)法被觸及。

       其四，公路收費與物流業(yè)發(fā)展的關(guān)系問(wèn)題。按照國家發(fā)改委的數據，2015年中國物流費用占GDP之比高達16%，遠超發(fā)達國家水平。全國工商聯(lián)數據認為，物流成本已占企業(yè)生產(chǎn)成本的30%-40%，嚴重制約了企業(yè)發(fā)展。但是，按照交通部研究結果，中國物流業(yè)的快速發(fā)展利益于公路收費政策改善了路網(wǎng)，車(chē)輛通行費僅占社會(huì )物流總費用的1.9%左右。孰是孰非，事關(guān)公路收費有利于還是不利于經(jīng)濟發(fā)展大局。

       總之，《收費公路管理條例》的修訂和演變過(guò)程，顯示出以法治化、公開(kāi)化推進(jìn)公路收費政策的政策傾向，這是“得”的一面。沒(méi)有切實(shí)觸及公路管理體制的深層弊端，在突破利益格局束縛，維護公共利益至上仍缺少剛性保證，則是“失”的一面。保證“得”，彌補“失”，是公路收費政策改革的關(guān)鍵所在。

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