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自古以來(lái)，用兵打仗就有一條原則—“兵馬未動(dòng)，糧草先行”。如果戰爭還沒(méi)開(kāi)始，士兵們就已經(jīng)食不果腹了，恐怕再精銳的部隊也走不了多遠的路！
高速公路養護也一樣，沒(méi)有充足的資金支持，就丟失了安身立命的根本，注定不戰而敗。而造成今日養護面臨如此戰局的，正是高速公路行業(yè)整體經(jīng)費的構成、《地方政府性債務(wù)管理意見(jiàn)》的出臺和財稅體制改革的步步推進(jìn)。
戰局：形勢緊逼出兵，無(wú)奈糧草不足
為研究新時(shí)期公路管養面臨的機遇與挑戰，1月1 5日，由中國公路學(xué)會(huì )養護與管理分會(huì )主辦的“2 014年全國公路養護技術(shù)學(xué)術(shù)年會(huì )”在南京召開(kāi)。會(huì )上，交通運輸部規劃研究院戰略所所長(cháng)徐麗的主題發(fā)言帶給行業(yè)諸多思考。
目前，我國公路建設的重點(diǎn)正逐步轉向高速公路主通道的擴容和國省干線(xiàn)的改造升級。據交通運輸部規劃研究院統計測算，2012年時(shí)，我國公路網(wǎng)規模為420萬(wàn)公里，總投資1.9萬(wàn)億元，其中建設改造投資約1.4萬(wàn)億元，養護投入約20 0 0億元。在即將到來(lái)的“十三五”時(shí)期，養護的年均資金需求將超過(guò)4000億元，甚至在“十四五”時(shí)期，它將與建設資金需求大體持平。但就目前公路行業(yè)的投融資情況來(lái)看，很可能養護需求越大，其資金投入的缺口就越大。
建設的債都還不了，何談養護？
面對需求的倒逼，有人連聲喊冤道：“依中國高速公路目前的投融資現狀，建設都面臨著(zhù)融資結構不合理、債務(wù)風(fēng)險大等困境，誰(shuí)有精力去關(guān)心養護？”
的確，目前高速公路行業(yè)發(fā)展的經(jīng)費是以債務(wù)為主的構成。有關(guān)數據表明，地方政府貸款、高速公路公司抵押貸款等銀行貸款大致占高速公路建設資金總額的2/3，中央財政資金（專(zhuān)項資金和稅收）的投入還不到1/3。
地方依托這樣的融資結構，不斷增加債務(wù)負擔、積累債務(wù)風(fēng)險，久而久之，難免會(huì )因債務(wù)承擔不下去而陷入收支失衡的困局；此外，因收費政策搭平臺、借債而搞出各種各樣的公司主體，也常常導致路網(wǎng)分割，管理分散、混亂，要把道路科學(xué)養護提上議事日程就更無(wú)從談起了。
《意見(jiàn)》出臺斷了經(jīng)費來(lái)源
然而，負債累累畢竟不是長(cháng)久之計，從2 011年開(kāi)始，高速公路行業(yè)就已經(jīng)幾乎融不到資了，建設債務(wù)的規模開(kāi)始呈現下降趨勢。這一方面是因為高速公路行業(yè)“收不抵支”早已名聲在外，另一方面，公路建設養護的融資構成機制也在悄悄地發(fā)生變化。
2014年9月，國務(wù)院出臺了《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》?！兑庖?jiàn)》中關(guān)于建立借、用、還相統一的地方政府性債務(wù)管理體系，賦予地方政府依法適度舉債權限等內容，讓業(yè)內外人士清楚地看到，交通基礎設施投融資正在發(fā)生根本性的變革。
撤的撤，清的清，落得養護“口袋”真干凈！
《意見(jiàn)》指出，明確劃清政府與企業(yè)界限，政府債務(wù)只能通過(guò)政府及其部門(mén)舉借，不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借。這意味著(zhù)未來(lái)發(fā)債融資主體只能是省級財政部門(mén)，作為交通運輸主管部門(mén)下屬的高速公路管理局及各類(lèi)集團公司，均不能作為發(fā)債融資的主體。如此一來(lái)，項目貸款沒(méi)有了，過(guò)去省、市、縣三級搭建的地方融資平臺貸款也都被清理了，養護行業(yè)將面臨史上最艱難的資金籌措困局。
各項預算“一本賬”，養護能分“幾杯羹”？
《意見(jiàn)》同時(shí)表明，對地方債務(wù)實(shí)行規?？刂?，嚴格地方政府舉債程序和資金用途，把地方政府債務(wù)分門(mén)別類(lèi)納入全口徑預算管理。這意味著(zhù)國家要從“額度”“用途”“預算”三方面嚴格規范地方政府債務(wù)，防止其盲目擴張。
根據《意見(jiàn)》要求，政府性債務(wù)將納入預算管理，且限額管理實(shí)施后，因龐大存量債務(wù)需要消化，“十三五”期間交通運輸基礎設施依靠政府債券融資的空間將極為有限。且不久的將來(lái)，全口徑預算管理開(kāi)始推行，社會(huì )所有行業(yè)所需的資金在一級政府成為“一本賬”，各行業(yè)擠破腦袋搶預算，搞農業(yè)的說(shuō)農業(yè)重要，搞教育的說(shuō)教育重要，貧困地區還強調吃飯更重要，在如此情況下，各省的高速公路基礎設施能排第幾位？養護又能從中分得幾杯羹？一切都很難說(shuō)。
被財稅改革“狠狠將了一軍”
2013年11月召開(kāi)的十八屆三中全會(huì )提出，我國到2020年要基本建立起現代財政制度，會(huì )議審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》也明確指出財政和稅收體制改革的主要任務(wù)和具體方式。此次學(xué)術(shù)年會(huì )上，徐麗有理有據地闡述了財稅體制改革，特別是預算改革、稅制改革、中央和地方事權及支出責任劃分改革對行業(yè)產(chǎn)生的深刻影響。
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